Opinie: Vakidioten en het legaliteitsbeginsel

Peter van Lochem, rector van de Academie voor Wetgeving en de Academie voor Overheidsjuristen

 
"Is legaliteit eigenlijk alleen nog maar iets dat leuk wordt gevonden door een clubje van staats- en strafrechtgeleerden, of nog erger, een paar vakidioten van de wetgevingsacademie?" Jerfi Uzman werpt deze vraag op in het NJB van 15 juli, in een fraai verwoord verslag van de jaarvergadering van de Nederlandse Juristenvereniging. Moeten we blij zijn met deze vermelding van de Academie?

Tijdens de NJV-vergadering leverden drie preadviseurs hun inbreng over het legaliteitsbeginsel dat gezien kan worden als de kern van onze rechtsstaat. Het is daarom opvallend dat het maar zeer gebrekkig in ons positieve recht is opgenomen. De eerste preadviseur, Wim Voermans, stelt voor dit alsnog te doen en neemt in de bijlage bij zijn preadvies een wetsvoorstel tot grondwettelijke codificatie van het legaliteitsbeginsel op. Hier toont zich de ware kerndocent van de Academie voor Wetgeving! Maar daarmee is hij nog geen vakidioot; wie zijn dat dan wel?

Het verdient aanbeveling het preadvies goed te lezen. Het is niet alleen aantrekkelijk om het beeld dat het in ongeveer 80 bladzijden schetst van de ontwikkeling van het legaliteitsbeginsel, maar ook om de benadering die blijkt uit de Von-Jheringachtige titel van het preadvies: ‘Legaliteit als middel tot een doel’. Zo’n benadering is zeker voor overheids- en wetgevingsjuristen interessant. In de eerste plaats biedt een functionele benadering de mogelijkheid om aan formalisme te ontsnappen. Voermans noemt als voorbeeld het Bromfietshelm-arrest van de Hoge Raad, waarbij de raad de ministeriële regeling niet onverbindend verklaarde hoewel de delegatie niet helemaal klopte. De Wegenverkeerswet maakte destijds alleen delegatie bij amvb (in casu het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens) mogelijk, maar deze gebrekkigheid was inmiddels al lang hersteld. In de tweede plaats kan de functionele benadering van het legaliteitsbeginsel ook betekenen dat de verbindendheid van volkenrechtelijke en EU-besluiten bepaald wordt door de vraag of aan de democratische legitimatie ervan is voldaan. Die democratische legitimatie is namelijk één van de functies die Voermans noemt.

Voermans heeft het overigens niet alleen over de gebruikelijk intern juridische functies van het legaliteitsbeginsel – zoals rechtszekerheid en rechtsgelijkheid – maar geeft ook de nodige aandacht aan functies van dit beginsel die buiten het juridische systeem liggen. Van deze extern juridische functies is, volgens de preadviseur, legitimiteit er één van toenemend belang. Hij gaat in zijn functionele benadering van het legaliteitsbeginsel evenwel niet zo ver als Scheltema, die eerder ervoor pleitte dat we, zonder inroeping van dit beginsel, overheidshandelen rechtstreeks meten aan die functies, dus aan rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en dergelijke. Ook in zijn bespreking van de preadviezen in het NJB van 3 juni 2011 bleef Scheltema trouw aan zijn standpunt: ‘Kunnen wij niet eenvoudig rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en (democratische) legitimatie als beginselen hanteren, zonder het legaliteitsbeginsel als verwarrende intermediair te gebruiken?’

Uzman meent aan het slot van zijn verslag dat het de komende jaren nog vaak over legaliteit zal gaan, ‘al was het maar omdat we – belangrijk of niet – toch allemaal wel willen weten wie er nu gelijk gaat krijgen: Scheltema of Voermans’.  Gelukkig! ‘Onze’ vakidioten, of wie daarvoor door mogen gaan, zijn in ieder geval in goed gezelschap als zij een punt maken van het legaliteitsbeginsel.